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改革國庫集中支付模式的建議

  國庫集中支付業務是順應時代需要、運用科技手段、改進資金撥付流程產生的。它是以國庫單一賬戶體系為基礎,以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托,支付款項時,由預算單位或財政部門提出申請,經規定審核機構審核后,將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的一種結算方式。本世紀初,我國逐漸開始了國庫資金集中支付制度改革。歷經近20年的不斷優化完善,我國國庫資金支出集中支付方式逐漸成熟,且隨著國庫集中支付系統上線,國庫資金支付效率得到了較大提升,重大工程、重要項目資金的運轉效率得到了有效保證。目前來看,集中支付業務主要呈現以下三大特點:一是集中支付成為資金支出的主要渠道,占直接支付金額的比重已超70%;二是直接支付總額和單筆規模較大;三是商業銀行代理集中支付業務的收益穩定。但隨著央行全面經理國庫和國庫高質量發展理念不斷強化,基于國庫單一賬戶體系的集中支付方式陸續暴露出一些問題,及時解決好這些問題,促進國庫集中支付業務健康發展成為當務之急。

  存在的主要問題

 ?。ㄒ唬┐磴y行超常墊付資金。集中支付代理銀行根據財政部門或預算單位指令先行辦理支付,后與人民銀行國庫進行資金清算,正常情況下當日墊款結清。但由于一方面,財政部門集中支付系統中預算科目、代碼參數錯誤,無法增加國庫集中支付清算額度,導致當日無法進行資金清算;另一方面,預算單位在超過當日清算時點后急用款,要求代理銀行進行清算,造成代理銀行墊付資金。

 ?。ǘ┦轮斜O督效果甚微。一是大額直接支付越過國庫審批。根據總行相關制度,直接支付業務辦理資金劃撥時無需提供撥款依據也無需國庫審批,國庫事中監督被架空。二是財政存款資金規模大、穩定性強,使得商業銀行對財政資金的爭奪異常激烈。在利益驅動下,代理銀行對集中收付業務開展有效監督的效果大打折扣。

 ?。ㄈ┱5闹Ц肚逅阒刃蚴艿接绊?。一是代理銀行眾多,增加了國庫的清算壓力。二是因財政原因導致集中支付額度信息等錯誤,代理銀行無法在正常時間及時清算資金,客觀上影響了國庫集中支付的正常清算秩序。

 ?。ㄋ模┈F行國庫信息處理系統(以下簡稱TIPS)及清算模式需要改進。一是地方前置系統增加了維護成本和操作風險。當前開展的市級集中支付電子化,代理銀行和國庫部門都需要專門改造地方前置系統,以建立財政和代理銀行向TIPS發送清算信息和額度信息通道。而如果在區(縣)級也上線集中支付電子化,仍需要開發前置系統,開發成本較高,增加了地方財政和商業銀行的負擔。且地方開發的系統需要單獨維護,也增加了操作風險和維護成本。二是在現行“先支付后清算”模式下,國庫被動清算。無法實現實時的、事中的、逐筆的審核監督。這種資金清算的倒逼機制,嚴重削弱了國家預算執行的部門間制衡作用,對國庫資金安全帶來了挑戰。

  面臨的新機遇

 ?。ㄒ唬皣医饚旃こ獭钡某掷m深入推進,現代化的國庫系統將為改革提供有效支撐。2018年,人民銀行等9部門印發的《“十三五”現代金融體系規劃》,將國家金庫工程作為國家信息化建設的重要組成部分,提升到國家發展的高度,與“金財工程”“金稅工程”“金關工程”等國家重點工程具有同等重要的地位。與現行國庫信息化系統相比,“國家金庫工程”具有更加合理的系統架構、更加優異的性能、更加強大的數據應用、更加合理的擴展性、更加可靠的安全保障和完善的系統運維。隨后,人民銀行總行國庫局研究撰寫國家金庫工程相關業務模塊需求,陸續完成了國庫會計核算、風險監管、統計分析、國債管理、國庫現金管理等子系統以及國庫信息共享服務平臺的業務需求撰寫任務?!敖饚旃こ獭钡牟粩嗤七M,國庫信息化系統不斷完善,給國庫資金集中支付制度進一步優化完善提供了強大的信息支撐和系統保障。

 ?。ǘ┭胄腥娼浝韲鴰炖砟畹牟粩嗌罨?,支付模式改革也將為預算執行國庫事中監督提供有效補充。大數據背景下,國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求。隨著支付電子化在全國范圍內深入推進,其優勢逐漸顯現。2019年全國國庫工作會議指出,要在國庫直接支付、集中支付“負面清單”管理等方面依法依規加強監督。這既明確了國庫事中監督工作的方向,也反映了在集中支付電子化信息化過程中國庫監督工作存在的“想管沒抓手”的現實困境。通過適當優化國庫資金集中支付模式,借助現代化的國庫系統和有效的制度供給,豐富國庫事中監督信息,創新國庫事中監督手段,也必將推動國庫事中監督成為預算執行的有效補充。

  改革的政策建議

 ?。ㄒ唬┬抻喭晟萍兄Ц稑I務管理制度體系。一是整體性推進國庫集中支付業務制度層級建設。從法律法規、會計準則到具體管理制度,制定明確國庫集中支付業務涉及各方的監督職責和具體的核算、監督操作管理規范。二是強化代理銀行的準入和退出管理。嚴把國庫集中支付業務準入關,對于獲取了集中支付代理銀行資格但一年內未開辦業務的代理銀行撤銷代理資格,對于年度考核落后的代理銀行考慮撤銷其代理資格。三是強化對國庫集中支付業務出現的違規行為制定相應處罰制度。根據當前集中支付業務發展制定相關處罰依據,對出現的違規行為進行細化并制定相應的規章制度,使檢查人員能夠有法可依,從而提升商業銀行對國庫集中支付業務的重視程度,督促其切實履行好代理國庫集中支付業務的職責,提升業務質量。

 ?。ǘ┙⒔∪δ軓姶?、覆蓋廣泛、運行穩定的國庫系統。借助“國家金庫工程”的深入推進,積極推動“3T”系統的優化升級,豐富系統功能,拓寬系統應用環境,提升系統承載力和信息處理能力,強化系統間的信息共享和實時監控。探索將國庫集中支付業務全流程、全終端納入TIPS中。具體而言,財政或預算單位通過TIPS發送支付指令;人民銀行國庫部門通過TIPS能夠查看支付指令和相應材料并進行事中審核,審核無誤后在TIPS中向代理銀行發送確認指令,審核有誤的退回財政或預算單位;代理銀行通過TIPS查收到支付指令和確認指令后,進行資金支付,隨后與人民銀行國庫進行資金清算。同時,積極構建國庫集中支付業務綜合監管體系,統一業務操作和管理標準,搭建綜合監管系統平臺,實現數據深度共享和業務實時監控。

 ?。ㄈ嫿ㄓ欣谫Y金高效運轉、有利于財政預算單位操作、有利于代理銀行清算的業務流程。利用財政直接支付方式和國庫直接支付方式的優勢,堅持國庫資金直接支付“服務社會、確保安全、科學高效、因地制宜、持續發展”和“有利于財政與中央銀行之間互相制衡”的原則,借助商業銀行的力量進行業務流程優化。具體為:財政部門向預算單位和國庫發送額度通知;預算單位給國庫發送支付指令;國庫傳送支付指令給商業銀行;商業銀行直接撥付至收款人;商業銀行匯總向國庫申請劃款。此優化模式,既完善了財政集中支付方式,又克服了國庫直接支付存在的一些缺陷,隨著國家金庫工程推進中“3T”系統的不斷強大,也將會成為國庫資金直接支付的較優選擇。

 ?。ㄋ模┘哟髧鴰毂O督力度。一是強化與人民代表大會的溝通聯系,嚴格按人民代表大會批準的預算額度控制支出,對超出預算額度的支出一律拒絕支付,并按時向人民代表大會報告預算執行情況,匯總監督中發現的問題,提出改進建議。比如英國審計辦公室“事中審核批準支出的法律文本或議會表決案”等職能賦予國庫,進一步加強國庫監督職能。二是建立與審計的溝通協調機制,由國庫向審計部門提供國庫集中支付情況,支持審計部門有針對性地開展財政審計。三是以開發完善綜合監管系統為支撐,建立健全事前參數設置、事中業務跟蹤和事后監督考核的全流程監督體系。    

    (作者為人民銀行青島市中心支行副行長)

責任編輯:李昂
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